L’Italicum del nostro scontento

Il Sole 24 Ore, 1 maggio 2015

«Premierato assoluto» che altera la rappresentatività delle Camere

Governabilità, rappresentatività, premio di maggioranza e soglia di
sbarramento il Sole 24 Ore ha posto 16 domande a Valerio Onida
Giurista, presidente emerito della Corte costituzionale e docente di
Giustizia costituzionale all’Università degli Studi di Milano. Nel
marzo 2013 fu nominato da Giorgio Napolitano nel gruppo di “saggi” per
le riforme istituzionali

1 La riforma che la Camera si avvia ad approvare è buona o cattiva?
Dovendo darne una valutazione complessiva, la mia è decisamente
negativa, soprattutto per la spinta che reca nel senso di un
allontanamento da un genuino sistema parlamentare e di un favore per il
potere personale di colui che conquista la carica di primo ministro

2 Se dovesse elencarne i meriti in tre punti, quali citerebbe?
Porta qualche miglioramento (però decisamente insufficiente) rispetto
alla legge “Calderoli” del 2005: introduce una soglia minima per
attribuire il premio di maggioranza; unifica (abbassandola però troppo)
la soglia di sbarramento per entrare in Parlamento; riduce la
dimensione dei collegi elettorali

3 In cosa invece la ritiene sbagliata o migliorabile?
Il difetto fondamentale è che pretende in ogni caso e a qualunque costo
che un solo partito vada a occupare la maggioranza assoluta dei seggi,
anche se non rappresenta la maggioranza degli elettori e dei votanti,
alterando fortemente la rappresentatività del Parlamento: questo per di
più in una situazione reale nella quale i partiti tendono a
trasformarsi in comitati elettorali a sostegno personale di un leader.
Inoltre favorisce la frammentazione con una soglia di sbarramento solo
del 3%; e, col sistema “ibrido” dei soli capilista bloccati, delle
preferenze e delle candidature plurime, non favorisce un chiaro
rapporto fra elettori ed eletti

4 I sostenitori della legge ne sottolineano la spinta a favore della
governabilità. Lei è d’accordo? E in che modo ciò avverrà?
La “governabilità” non si persegue “forzando” il sistema elettorale
senza tenere conto del sistema politico effettivo (che non è
bipartitico) e mortificando il carattere realmente rappresentativo del
Parlamento

5 Al contrario i detrattori ne sottolineano i limiti in termini di
rappresentatività. Vede anche lei un rischio in questo senso?
Senz’altro, come ho detto.

6 Una delle obiezioni della Consulta al Porcellum è l’eccessiva
disproporzionalità del premio di maggioranza attribuito senza stabilire
una soglia minima. L’Italicum prevede una soglia del 40 per cento per
ottenere il premio del 15 per cento. Si risponde così alle osservazioni
della corte?
Un vero “premio di maggioranza” dovrebbe premiare una “vera”
maggioranza, cioè chi consegue più del 50% dei voti (come faceva la
legge del 1953). Questo invece è un premio che trasforma in maggioranza
(di seggi) la minoranza più forte, quale che sia il livello di consenso
che ottiene dagli elettori. Il “ballottaggio”, a sua volta, trasforma
in maggioranza una minoranza dando la vittoria per forza ad uno fra due
soli competitori, qualunque sia il livello del suo consenso al primo
turno, quali che siano i rapporti fra i due, e qualunque sia il numero
degli elettori che votano al secondo turno. Non è detto che al
ballottaggio accedano due partiti che esprimono con maggiore
approssimazione un’unica alternativa reale esistente nel paese

7 Non è un’anomalia in sé applicare un premio di maggioranza sulla base
di un sistema proporzionale?
I premi di maggioranza (come le soglie di sbarramento) possono servire
a correggere il sistema proporzionale, ma purché siano molto contenuti
e non tali da alterare troppo la rappresentatività del Parlamento, e
non mirino a dar vita necessariamente ad una maggioranza “monocolore”

8 La soglia di sbarramento è stata portata al 3 per cento per tutti i
partiti. Se si voleva davvero fronteggiare la frammentazione non era
meglio una soglia più alta, magari del 5 come in Germania?
Una soglia generalizzata del 5% sarebbe più ragionevole di quella del
3% e di quelle diverse previste dalla legge “Calderoli”

9 Non si rischia in questo modo la “balcanizzazione” delle opposizioni
in presenza di un primo partito rafforzato dal premio?
L’intento di avere un solo partito che vinca portandosi a casa la
maggioranza dei seggi finisce per alterare il confronto politico: nel
partito che aspira a vincere alimenta i conflitti interni, negli altri
favorisce la frammentazione

10 L’altra importante obiezione della Consulta al Porcellum riguarda
le lunghe liste bloccate, che non permettevano all’elettore di
riconoscere il futuro eletto. La soluzione del capolista bloccato e
delle preferenze per tutti gli altri non è un ibrido al ribasso?
Soddisfa le indicazioni della Consulta?
I collegi più piccoli e la soluzione “ibrida” prevista (capilista
bloccati e preferenze) migliorano la situazione rispetto alle lunghe
liste bloccate della legge Calderoli, ma non favoriscono gran che la
chiarezza dei rapporti fra elettori ed eletti. Ma non penso che questo
sia un grave problema di costituzionalità, anche se dubbi ci possono
essere

11 L’Italicum prevede la possibilità di candidature plurime per il
posto di capolista. Con il rischio che un elettore scelga un partito in
virtù dell’appeal di un capolista ritrovandosi poi ad eleggere un altro
candidato. Questo non va contro l’indicazione della Consulta sulla
riconoscibilita?
Certamente le candidature plurime sono un imbroglio per gli elettori, e
tendono a “personalizzare” ulteriormente i partiti attraverso il
richiamo dei nomi dei leader

12 Il premio di maggioranza, sia in caso di vittoria al primo turno sia
in caso di vittoria al ballottaggio, attribuisce alla prima lista un
vantaggio alla Camera di circa 25 deputati. Dal momento che la legge è
stata pensata soprattutto in chiave di governabilità, non è un margine
troppo esiguo?
25 seggi di vantaggio per la maggioranza rispetto alle opposizioni non
sono un margine esiguo: il problema è la forzatura di una maggioranza
che può non essere tale, e per di più monocolore

13 L’Italicum vieta espressamente gli apparentamenti tra partiti tra il
primo e l’eventuale secondo turno di ballottaggio, apparentamenti
consentiti in altri sistemi con ballottagio. Non si rischia in questo
modo di comprimere troppo il confronto democratico dando tutto il
potere ai partiti maggiori?
Esattamente: si ha una forzatura della dialettica politica, a spese
anche delle posizioni “di mezzo” (che talvolta sono le più
ragionevoli), e con un risultato di forte concentrazione del potere
legislativo e di governo in capo ad un solo leader di partito

14 Non è anomalo posticipare l’entrata in vigore dell’Italicum al
luglio 2016 privando il Paese di un efficiente sistema elettorale in
caso di necessità?
Il rinvio ha avuto evidenti ragioni strumentali. In ogni caso il
sistema elettorale uscito dalla sentenza della Corte costituzionale
sarebbe in grado di funzionare

15L’Italicum vale solo per l’elezione della Camera dei deputati dal
momento che c’è un legame politico con la riforma costituzionale ora
all’esame del Senato per la terza lettura che abolisce il Senato
elettivo trasformandolo in Camera delle Autonomie. Non è irrazionale,
nel caso in cui la riforma costituzionale non andasse in porto, andare
a votare con due sistemi diversi (l’Italicum per la Camera e il
proporzionale Consultellum per il Senato)?
È un’anomalia approvare una legge elettorale dando per presupposto che
il Senato sarà riformato: le leggi non si fanno “in attesa di una
(altra) riforma”. Sarebbe stato forse più ragionevole condizionare l’
entrata in vigore della legge alla previa approvazione della legge sull’
elezione del Senato. In ogni caso, se si dovesse votare prima che entri
in vigore la riforma del Senato, avremmo due sistemi elettorali diversi
per le due Camere (uno col premio di maggioranza, l’altro proporzionale
quasi puro), ma comunque entrambi in grado di funzionare. Non è detto
che sia per forza un male

16 C’è il rischio di introdurre un presidenzialismo di fatto con il
maggioritario Italicum e una sola Camera elettiva, come sostengono gli
oppositori di questa riforma elettorale?
La parola “presidenzialismo” è altamente equivoca. In realtà questa
legge tende più a quello che Leopoldo Elia chiamava il “premierato
assoluto”, cioè una forma di anomala concentrazione del potere politico
(di Governo e parlamentare) in capo ad un premier, capo di un partito
che potrebbe non rappresentare necessariamente la maggioranza degli
elettori e dei votanti. Il governo parlamentare esige confronto
continuo nella sede della rappresentanza (il Parlamento) sugli
indirizzi e sulle misure da adottare, capacità dell’esecutivo di
conservare e di allargare il consenso, e anche capacità di mediazione
sui contenuti (non sulla spartizione dei posti).

Il caso italiano

Governabilità e bipolarismo nello stivale

Gianfranco Pasquino, 04 maggio 2015

Non esiste nessuna Enciclopedia di Scienze Sociali e nessun Dizionario
di Politica (meno che mai quello che ho avuto il privilegio di curare
insieme a Bobbio e Matteucci, nel quale la voce “Governabilità” è stata
scritta da me), che associ la governabilità di un sistema politico,
meglio, di una democrazia, al premio di maggioranza, ad un’aggiunta di
seggi regalati al partito più grande. Governabilità è, invece, sempre
collegata alla stabilità di un governo (non necessariamente dello
stesso capo di governo) che è una delle premesse, ma tutt’altro che l’
unica o la più importante, della capacità decisionale. Governabilità è
l’esito positivo dell’attività di un governo che sa rispondere in
maniera efficace e responsabile, ad esempio, con riferimento al
programma presentato agli elettori, alle domande degli attori socio-
economici, selezionandole e interpretandole. Il procedimento sarà tanto
migliore quanto, a loro volta, le associazioni e i gruppi socio-
economici non saranno “disintermediati”, vale a dire, non presi in
considerazione e snobbati, ma vivaci, rappresentativi, in competizione
fra di loro. Molto di tutto questo non ha nessuna relazione con il
sistema elettorale tanto che, nel corso della seria crisi di
governabilità che colpì le democrazie occidentali per tutti gli anni
settanta fino all’inizio degli anni ottanta, nessuna democrazia pensò
di risolvere il problema attraverso una riforma del sistema
elettorale. E nessuna lo fece.

Che qualcuno possa credere che l’Italicum produrrà meccanicamente
governabilità nel sistema politico italiano è uno dei numerosi misteri
non gloriosi della propaganda politica dei renziani e della scarsa
professionalità dei giornalisti italiani. Naturalmente, è lecito
pensare che un governo monopartitico dotato di una congrua maggioranza
parlamentare si trovi in condizioni migliori per offrire governabilità
agli italiani. Tuttavia, non soltanto non esiste nessuna certezza che
un simile governo sia più e meglio rappresentativo dei governi di
coalizione e maggiormente in grado di produrre le decisioni più
appropriate e meglio applicabili, ma non esiste neppure una controprova
affidabile. Tutti i governi delle democrazie europee, con la sola
eccezione, finora, della Spagna (nella quale, peraltro, piccoli partiti
regionali sono spesso stati essenziali per la formazione dei governi
socialisti e popolari) e, in passato, della Gran Bretagna, sono stati
e sono governi di coalizione. In nessuna di quelle democrazie si parla
di crisi di governabilità o di ingovernabilità. In nessuna la soluzione
di eventuali crisi viene demandata alla riforma del sistema elettorale.
L’ultima riforma di rilievo del sistema elettorale vigente in una
democrazia europea, dettata da preoccupazioni partigiane, ebbe luogo in
Francia. Fu, in verità, una controriforma quando (nel 1985) Mitterrand
introdusse, al posto del doppio turno di collegio, una legge
proporzionale cancellata da Chirac immediatamente dopo la sua vittoria
nelle elezioni parlamentari del 1986.

Fissato il punto che la governabilità è qualcosa che dipende in minima
parte dal sistema elettorale, è possibile aggiungere che sono le
modalità di competizione politica che facilitano oppure ostacolano la
governabilità. In più di un modo, la governabilità è facilitata anche,
ma certamente non automaticamente prodotta, dal bipolarismo e dal
fenomeno strettamente collegato dell’alternanza. Per anni gli italiani
si sono raccontati che volevano costruire una matura democrazia dell’
alternanza, che avevano bisogno dei meccanismi elettorali per dare vita
a una democrazia compiuta. Anche grazie al Mattarellum, gli italiani
hanno avuto sia il bipolarismo sia l’alternanza, ma giustamente sono
rimasti abbastanza insoddisfatti dalle qualità di entrambi, ovviamente
a causa delle modalità con le quali bipolarismo e alternanza sono stati
interpretati e manipolati dai protagonisti politici. Il mantra dei
proponenti dell’Italicum e dei loro affannati sostenitori è che
produrrà sicuramente il bipolarismo. Questa è un’affermazione azzardata
che probabilmente si rivelerà falsa.

Certamente, i meccanismi dell’Italicum non autorizzano nessuna
previsione favorevole. Anzi, è facile indicare perché alcuni dei
meccanismi elettorali previsti rendono il bipolarismo poco probabile.
In primo luogo, se il premio in seggi va al partito o alla lista che
prende più voti, non potrà formarsi nessuna coalizione pre-elettorale
intenzionata ad offrire all’elettorato un’opzione praticabile di
governo. In secondo luogo, se al ballottaggio non sarà possibile
appoggiare l’uno o l’altro dei contendenti con aggregazioni sotto forma
di apparentamenti – che non soltanto è modalità diversa da quella della
formazione di coalizioni pre-elettorali, ma è quanto già avviene nel
caso di maggior successo delle riforme che furono fatte (1993) anche
prima dell’avvento di Renzi: quella dei sistemi per l’elezione dei
sindaci – , ne conseguiremmo inevitabilmente un vincitore contornato da
diversi sconfitti in ordine sparso. Inoltre, gli sconfitti non soltanto
non avranno nessun incentivo a formare un fronte unitario di
opposizione, che, per l’appunto, caratterizzerebbe un, altrimenti
impossibile, bipolarismo, ma entreranno in concorrenza perversa fra di
loro, proponendo l’irrealizzabile. Infine, perché, poi, non è male
tenere anche conto del sistema partitico al quale verrà applicato l’
Italicum, è possibile che al ballottaggio vadano il Partito democratico
e il Movimento 5 Stelle, vale a dire un partito della Nazione e un
partito tecnicamente antisistema, che significa che, se potesse,
cambierebbe il sistema politico-istituzionale e socio-economico.

Se le coalizioni pre-elettorali o gli apparentamenti post primo turno
fossero accettati nella legge, due esiti, entrambi preferibili,
diventerebbero possibili. Primo esito: il centro-destra potrebbe
aggregarsi , superando in voti il Movimento 5 Stelle. Secondo esito: a
sua volta il Movimento 5 Stelle potrebbe cercare alleati stemperando
alcune sue asperità programmatiche. Infatti, la formazione di
coalizioni, come rivelano tutte le ricerche, implica due conseguenze
entrambe positive: i) dà vita a un governo maggiormente rappresentativo
di quello costruito da un solo partito; ii) obbliga quel governo a
formulare un programma delle sue attività meno “estremo” di quello di
un solo partito, tagliando le ali alle proposte eclatanti, più
partigiane, meno condivise. Un bipolarismo incentivato dai meccanismi
elettorali renderà meno conveniente rimanere sparsi all’opposizione
cercando di lucrarne separatamente alcuni vantaggi. Anzi, obbligherà un
po’ tutti a cercare di rappresentare una pluralità di interessi e di
preferenze e, di conseguenza a fare funzionare, nella maniera che
sapranno, una democrazia dell’alternanza. L’Italicum non dà allo
stivale del nostro scontento nessuna garanzia né di governabilità né di
bipolarismo.